مصرف این کالا بیشتر به دهک‌های ضعیف‌تر تعلق می‌گیرد. از این ‌رو اگر یارانه‌ای هم به نان تعلق بگیرد، به ‌صورت طبیعی، ضریب اصابت بالایی دارد و عادلانه است.
اما مسئله نان را باید در زنجیره‌ای طولانی از تأمین گندم تا مصرف نان بررسی کرد. در سال‌های مختلف شاهد نوسان تولید داخل و نوسان حجم واردات بودیم. بخش عمده گندم به آرد تبدیل ‌شده و به مصارف مختلفی مانند نان سنتی، نان فانتزی، نان صنعتی، صنایع غذایی وابسته و سایر مصارف می‌رسد.
در سال ۱۳۹۹ کل فروش گندم در کشور برای مصرف نانوایی‌ها و مصارف صنف و صنعت حدود ۱۱میلیون تن بوده که از این مقدار ۱/۱۰میلیون تن برای نانوایی‌ها و ۸۷۵هزار تن برای مصارف صنف و صنعت بوده، پس مصرف عمده آرد، آرد نانوایی سنتی است.
در یک سال گذشته، بخشی از بدنه سیاست‌گذاری کشور با طرح ادعای قاچاق آرد، نان را وارد دستور کار سیاست‌گذاری کشور کردند و به ‌موازات حذف ارز ترجیحی کالاهای اساسی، به دنبال آزادسازی قیمت نان بودند اما نان در حال حاضر مسیر متفاوتی را طی می‌کند.
مهم‌ترین دلیل موافقان آزادسازی قیمت، ادعای قاچاق ۵/۳ میلیون تن آرد است اما تاکنون هیچ گزارش رسمی و معتبری از این ادعا یافت نشده است.
با این حال چالش‌هایی در زنجیره گندم تا مصرف نان وجود دارد که ضرورت سیاست‌گذاری در این زمینه را مطرح می‌کند که پس از بیان این چالش‌ها، مسئله اساسی آرد و نان را بیان خواهم کرد.
۱- چالش‌های حوزه تأمین گندم: اختلاف قیمت خرید تضمینی با قیمت واردات موجب می‌شود در کوتاه‌مدت کشاورزان کمتر اقدام به فروش گندم به دولت کنند. در بلندمدت نیز تمایل به کشت گندم کاهش می‌یابد که واردات و وابستگی را رشد می‌دهد.
۲- چالش‌های حوزه تبدیل گندم به آرد: در فرایند تولید آرد، با سفیدسازی آرد، برخی از مواد غذایی مانند سبوس از گندم جدا می‌شود و علاوه بر کاهش ارزش غذایی نان، هزینه‌ای بر مردم برای افزودن این مواد در مرحله تولید نان تحمیل می‌شود که معمولاً با حاشیه سود زیاد برای نانوایی‌ها همراه می‌شود.
از سوی دیگر، کارخانه می‌تواند با افزایش نسبت سبوس به آرد، بخشی از آرد سفید را ذخیره و سپس در بازار آزاد بفروشد که رانتی برای کارخانه خواهد بود. همچنین بخشی از این صرفه می‌تواند در قالب تولید نکردن آرد و فروش گندم به خوراک دام و طیور، به درآمد کارخانه منجر شود. کم‌فروشی در کیسه‌های آرد نیز عملاً به این رانت می‌افزاید. در مجموع، این شرایط منجر شده تا کارخانه‌ها با بهره‌وری پایین، همچنان مقرون‌ به‌صرفه باشند، اما این صرفه با تحمیل هزینه بیشتر به دولت برای تأمین نان در انتهای زنجیره بدست می‌آید.
۳- چالش‌های حوزه توزیع آرد: به دلیل توزیع خارج از شبکه، رانت و حاشیه سودی تولید می‌شود که مجوزدهی و سهمیه‌بندی را به یک نقطه گلوگاهی همراه با فساد تبدیل می‌کند. مهم‌ترین چالش زنجیره تأمین نان در ایران، مسئله انحراف شبکه توزیع است که به دلیل اختلاف قیمت بین آرد نانوایی سنتی دولتی با نانوایی آزاد، فانتزی، صنعتی و صنف و صنعت، شکل ‌گرفته است.
۴- چالش‌های حوزه توزیع نان: به دلیل اشراف نداشتن بر عملکرد نانوایی‌ها و نبود ابزارهای حکمرانی مؤثر در این حوزه؛ کم‌فروشی، گران‌فروشی، مصرف غیرمتعارف نان و ضایعات به دلیل کیفیت پایین نان از جمله چالش‌های این عرصه است که هزینه‌های جدی به مردم و دولت وارد می‌کند.در شرایط حاضر که نان تولید شده به ‌صورت عادی یا نامتعارف مصرف می‌شود، مسئله اصلی، انحراف توزیع آرد است. به دلیل یارانه‌ای بودن گندم برای تولید نان، این کالا به ‌جای اینکه در نانوایی سنتی به نان مصرفی خانوار برسد به رانتی برای سایر تولیدکنندگان محصولات غذایی مرتبط تبدیل ‌شده است که بی‌تردید به رانت جدی صادراتی این صنایع نیز می‌انجامد.در این شرایط، اقدام ناهماهنگ وزارت جهاد کشاورزی در آزادسازی قیمت آرد صنف و صنعت، فانتزی و نان صنعتی نیز موجب شد در عمل نان و نانوایی سنتی از دسترس مردم دورتر و سرمایه اجتماعی حاکمیت تضعیف شود.